尊龙

习近平总书记亲自部署“构建以新能源为主体的新型电力系统”，这是关系到我国双碳战略和可持续发展的关键举措。国家发改委近期发布的《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称“能源规划”）明确提出了到2035年“可再生能源发电成为主体电源”的目标。要达到这个目标，必须“先立后破”，根据我国特点大力发展光伏发电；应该根据可再生能源的“波动”特点高度重视和大力推动储能系统的建设；并从政策机制上鼓励企业购买、使用可再生能源。特提出以下几点建议：

一、实现可再生能源开发与生态保护的“双赢”

集中式光伏项目选址一般阳光辐射都较强，光伏电站可有效调节区域小气候、改善生态环境, 具有生态修复、保护的功能。如国家电投集团通过对黄河上游多个光伏电站的评估，证明光伏电站对风速、风向、土壤温度和湿度、地表辐射、空气温度和湿度、蒸发量等都产生了正面的影响，有助于保持土壤含水量、促进牧草生长、促进物种多样性。甘肃酒泉东洞滩百万千瓦光伏示范项目也报告：大面积电池板不但能防风固沙，还使地表水分蒸发率降低，植被恢复率增加，有助于减缓和治理荒漠化。宁夏、陕西、山西等地都有类似的样板。国家科技部2020年表示应“鼓励生态环境保护部门和机构，结合分布式光伏以及农光、渔光、牧光等示范项目的实施，推动荒漠化等生态环境修复，以期实现可再生能源开发利用与生态文明建设共赢。”

2021年底国家生态环境部发布了《生态保护红线监督办法（试行）（征求意见稿）》，其中规定“严格禁止开发性、生产性建设活动”，并要求重点监测“能源开发”。问题是，生态保护红线的出发点是“能划尽划”，如至2018年底国务院批准的15个省市的生态保护红线划定总面积占总面积1/4，光伏和风电装机容量全国第一的内蒙古自治区更超过一半。未划入的基本上就是耕地或人类活动频繁的区域，具备建设光伏电站条件的不多。

在以往执行“生态红线监督”时已出现了核准的光伏项目被叫停、甚至已建设的光伏项目被拆除的现象，去年底更有省级行政区提出“划定生态红线的主要目的就是为了防止光电、风电的过度开发”、“已建设项目将逐步清除”。如果上述《征求意见稿》中“一刀切”的规定正式颁布实施，一定会在相当程度上制约太阳能光伏发电项目的建设。

为此建议：光伏发电是我国可再生能源建设的重点，《能源规划》明确要求“加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目建设”，而“荒地、荒漠、戈壁”同时也是生态红线的重点范围。应妥善处理光伏发电和生态保护的关系，在严格的保护标准和过程监管下，充分发挥集中式太阳能光伏电站对环境生态的保护和修复作用，实现“双赢”。完善《生态保护红线监督办法（试行）（征求意见稿）》中“有限人为活动”的内容，按照生态保护的要求进行适当分类，对于“水土保持”、“防风固沙”等类型的生态功能区域，把“有助于保护和恢复生态功能的太阳能光伏电站的建设和运营”纳入正面清单。光伏电站应在全面的生态评估、包括生物多样性评估基础上由所在地的生态环境主管部门逐个审批，“一站一策”，结合当地地理、水文、气候等特点，对应该遵循的建设原则、对环境生态的保护措施、运营和运维的频度和强度等进行严格的限定，确保不对所在地的生态环境造成明显影响。

二、完善储能项目相关的政策机制

可再生能源、特别是光伏发电“波动”特点明显，亟需加大储能系统容量。国家一直高度重视储能项目的建设，但有两点机制、政策需要完善：

（一）消除对动力电池“梯次利用”储能系统的政策限制。

电池储能即“电化学储能”灵活、高效，起步于上世纪九十年代，全球都在发展，其规模仅次于抽水蓄能。我国大力推动电动汽车的快速普及，但汽车动力电池性能下降到80%时就要退役，退役后的主要出路之一就是储能，即所谓“动力电池梯次利用”。预计我国到2025年每年退役的动力电池将达到9100万千瓦时，可为当年新增的全部太阳能电站提供1小时的电能储备。“动力电池梯次使用”前景可期。

国家一直倡导、推动对动力电池的梯次利用。工信部、科技部、生态环境部、商务部、市场监管总局于2021年8月联合制定了《新能源汽车动力蓄电池梯次利用管理办法》，其中明确要求鼓励“适用于基站备电、储能、充换电等领域的梯次产品”，从应用原理上都属于储能。《办法》用整整一章、六条的内容对梯次产品提出了全面、明确的要求，包括设计原则、结构和连接方式、性能的试验验证标准、编码规则、溯源方式、使用说明、包装及运输、产品认证等。

在国家鼓励下，动力电池梯次利用发展迅速。如铁塔公司在全国 31 个省份的约 12 万个基站使用梯次利用电池约150万千瓦时；国家电网、南方电网都建设了多个大规模的工程；用户自建的工程、项目更多。2020年我国新增的电化学储能项目规模是2019年的2.4倍，大多数是梯次利用。2021年上半年的增长也很迅猛。

作为储能系统运行的主管部门，2020年4月份国家能源局专门调研电化学储能，指出“目前全国电化学储能规模仍然偏小，‘十四五’期间国家将大力支持新型储能产业发展”。其后国家发改委、能源局下发《关于加快推动新型储能发展的指导意见（征求意见稿）》，提出的2025年电化学储能目标是2020年的9倍多。话音刚落，北京丰台一个储能电站发生爆炸事故，国家能源局马上要求“原则上不得新建大型动力电池梯次利用储能项目”，2021年9月更在发布的《新型储能项目管理规范（暂行）》中要求“梯次利用电池均要取得相应资质机构出具的安全评估报告”。

“安全评估报告”的依据是《安全生产法》，其第三十二条规定：“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目，应当按照国家有关规定进行安全评价。”而《安全评价检测检验机构管理办法》对“专职安全评价师”的资质却只限于“矿山、金属冶炼、危险化学品生产和储存、烟花爆竹等业务范围”。这就意味着：一方面，国家能源局用“部门规范”扩充了《安全生产法》的适用范围，把动力电池梯次利用储能项目视同“生产、储存、装卸危险物品”，这是所有其他电力建设项目都从未有过的“待遇”；另一方面，“具有相应资质机构”又没有配置能承担“动力电池”业务范围的评价师，没有人能出具“安全评估报告”。这就导致了所有动力电池梯次利用储能项目在上述《规范》颁布后的戛然而止。由五个国家部委联合规范的产品、鼓励的产业，由于发生了一起事故，就被另一个部门在事实上禁止使用，这种做法应予适时纠正。

为此建议：动力电池梯次使用于储能，既能很好应对我国即将面临的大量动力电池退役，更是见效快、成本低的储能系统建设途径，《能源规划》“推动应用”顺序中“电化学储能”位列第一。对动力电池梯次利用产品的生产和建设，国家五部委已经联合制定了具体、明确的技术规范和质量标准。国家能源局作为储能系统运营的主管部门，可以对梯次利用储能项目的在线监控、定期维护、应急预案等作出明确要求，但“相应资质机构出具的安全评估报告”的禁令应适时取消。

（二）鼓励、支持电网建设储能设施。

在传统电力系统中，波动主要来自用户，在用户侧、或电源侧配置相应的储能设施即可调节，因此有关部门规定电网企业“用于确定输配电价格的成本不能包括和储能相关的费用”。

但在新型电力系统中，“波动性”较大的可再生能源比重日增，要消纳可再生能源的发电量，对储能系统容量的需求越来越高。有关政策对发电侧规定了储能系统配置的比例，并鼓励用户侧和社会投资建设储能系统。但由于我国的可再生能源发展领跑全球，如光伏发电装机总量连续6年全球第一、超过美国和欧盟的总和，而储能系统的建设相对滞后，不但制约了可再生能源的消纳、导致程度严重的“弃风弃光”，而且也影响着电网的安全、稳定和经济运行。因此，发挥电网企业的技术、资金优势，鼓励电网企业投资建设电网侧储能系统势在必行。

对电网企业自建的储能系统不能计入“输配电定价成本”、但可以通过“电价”机制回收成本的现有政策，其思路类似于：不允许物流企业把自建仓库的折旧和运营费用列入成本，但允许把仓库“经营出租”来弥补投入。但电网的储能系统买方和卖方都是电网自己，好像物流公司仓库进出的就是自己的货物，经营收费无异于缘木求鱼。

为此建议：计入输配电定价成本的费用认定原则是与输配电服务“相关”和符合“合理”需求，国家发改委已经定义“抽水蓄能电站具有调峰、调频、调压、系统备用和黑启动等多种功能”，这些都是与输配电服务紧密相关的功能。因此，在坚持对新能源发电项目储能配套要求和鼓励市场化储能投资的同时，对于提供调峰调频、需求响应、黑启动电源等电网企业投入的储能设备、包括电网侧的抽水蓄能电站，应明确其和输配电业务的“相关性”，在对选址、配置、成本等严格核定、监审的前提下，允许电网企业将储能设备的折旧费和运行维护费列入输配电定价成本，通过电费收入适当补偿对储能系统的投资。

三、鼓励企业购买、使用“绿电”

为了提高可再生能源的消纳，我国为用电企业提供了购买、使用绿色电能（目前特指太阳能、风能等可再生电能，下称“绿电”）的多种途径，如用户自建或租用新能源电站、购买“绿证”、直接或间接与新能源电站签订采购协议（“证电一体化”）、向超额完成年度消纳量的市场主体购买消纳量等。出于满足碳排放管控要求、产品登录特定市场需要、企业社会责任形象等多种原因，选择购买“绿电”的企业用户增长喜人，去年九月首批“证电一体化”绿电交易即达成交易电量近80亿千瓦时（约相当于三峡电站设计年发电量的十分之一），市场预计2022年的规模将达300亿千瓦时，甚至带动了一批发电企业股价的大幅上涨。北京冬奥会就是通过“证电一体化”实现了所有场馆100%使用绿电。

另一方面，全国和九个区域的“碳市场”已经开始运行，对所属的重点企业实行了严格的碳排放管控“配额制”，即：规定碳排放配额，超过配额的碳排放需从市场另购排量，否则就需缴纳罚款、并扣减下年度配额。全国性碳市场已管控两千多家发电企业，并将逐步纳入相关行业的超过一万家企业。各区域碳市场管控的企业更多，钢铁、石化、化工、有色、电力、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤、航空、陶瓷、汽车制造、制药、供水，甚至物业、数据中心、通信等企业都列入管控范围。碳排放指标的重要性越来越高。如果启动“碳税”试点，则碳排放指标会变得更加关键。

但是，目前企业碳排放的计算公式中，对于使用电力产生的碳排放，不论该企业是否购买、使用绿电，一律按照统一的系数计算。无论是国家有关部委发布的核算方法、或是国家标准规定的计算方法、或是地区计算公式，都是如此。按照这种算法，北京冬奥会虽然全部使用了绿电、但对碳中和却毫无贡献！生产、使用绿电的目的本来就是为了降低碳排放，企业购买绿电已经承担了额外的成本，如果在计算碳排放时不加任何考虑，既不客观、也不公正，更不利于可再生能源的发展和消纳。

为此建议：由国家主管部门明确规定，对于企业购买的、有明确记录并可以验证的绿色电能，在统计企业碳排放量时不按照传统能源的系数、而按照可再生能源专有的系数计算。为了鼓励企业主动购买、使用“绿电”，建议在现阶段把这一系数确定为零、即购买的“绿电”视同零碳排放。