尊龙

来源：学习时报  文：陈利浩
　　　　　　　　　　　　

　　我国《环境保护法》中关于环境公益诉讼主体的规定正在审议中。发达国家的环境公益诉讼已开展多年。结合对美国（英美法系）和意大利（大陆法系）相关法律规定的比较，笔者对我国环境公益诉讼的诉讼主体提出以下建议。

　　公民个人的作用

　　作为环境公益诉讼的发源国，美国在1970年修订的《清洁空气法》除了规定检察机关可以提起环境公益诉讼，还第一次规定了公民诉讼，该法第304条a款规定：任何人可代表自己提起一项民事诉讼或行政诉讼，起诉任何人，指控其违反了或正在违反本法规定的排放标准及限制或环境保护局局长及各州所颁布的有关上述标准及限制的命令；或者起诉环保局局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务。此类公民诉讼在性质上即为环境公益诉讼。

　　但是，我国《民事诉讼法》第55条已经规定，公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，公民个人作为直接的诉讼主体已被排除在外。笔者认为，还是应以其他形式充分发挥公民在环境公益诉讼中的推动作用。如规定一定数量以上的公民联合向有关机关或组织申请环境公益诉讼，该机关或组织必须收案并着手调查，并应在法定期限内给申请者一份初步调查报告、就是否提出诉讼给与答复等，逾期未调查、答复的，上述公民可以直接向人民法院提起诉讼。这样，就能把公民的推动力和机关以及有关组织的法定地位相结合。

　　检察机关和国家行政机关的作用

　　美国早在1969年制定的《国家环境政策法》就明文规定检察机关可以提起环境公益诉讼，分为执行之诉和公共妨害之诉。执行之诉是检察机关根据成文法提起的，这些成文法中通常会指明罚金的大约数额。公共妨害之诉则是根据普通法提起，检察机关充当社会受托人的角色保护环境利益，罚金的数量通常由陪审员或在没有陪审员的情况下由法官根据案件的具体情况作出决定。1970年修订的《清洁空气法》继续规定检察机关可以提起环境公益诉讼。

　　我国宪法规定，“人民检察院是国家的法律监督机关”，而根据人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律的规定，检察机关的监督手段主要包括对职务犯罪进行立案侦查、批准逮捕、提起公诉、对公安机关的立案侦查活动实施监督、对人民法院的判决裁定提出抗诉等。因此，在我国检察机关不宜成为环境公益诉讼的主体。

　　我国行政机关具有独立法律地位，可以以自己名义作出行政行为，并独立作为行政复议被申请人、行政诉讼被告或者行政赔偿义务机关承担相应的法律后果，属于“机关法人”。因此，建议规定县级及以上的有关行政机关有权提起相关的环保公益诉讼，如环保部门可以就整体环境污染提起公益诉讼，海洋管理部门可以就海洋污染提起公益诉讼，国土资源部门可以就国土污染提起公益诉讼，食品检验部门可以就食品污染提起公益诉讼等。事实上，在以往的环境公益诉讼案件中已经不乏国家行政机关的身影。

　　社会组织的作用

　　作为大陆法系的意大利，于1999年8月3日以第265号法律第一次赋予了民间环保社团提起民事诉讼的原告资格。该法第4条第3款规定了民间环保社团对于环境的损害有权利向普通法官提起本应当由市或者省政府提起的损害赔偿诉讼，损害赔偿所得归属被代替的机关（市政府或省政府）。但并非所有的民间环保社团都具有诉讼资格，只有那些在意大利环境部获得注册的全国性的民间环保社团或者至少代表五个大区的民间环保社团才具备。环境部也可以通过发布命令的形式将其他的民间环保社团加入到能够提起赔偿诉讼资格的名单中来。

　　建议在我国的环境公益诉讼中也充分发挥环保及相关组织的作用。凡是合法注册、具有相当规模和影响力、具备公益诉讼能力的环保组织都可以成为诉讼主体，但也应由国家环保部根据其能力和规模予以核定。同时，对于涉及利益相关和利益冲突的回避制度作出具体规定。

　　总之，由于环境公益案件的特点，如果不对诉讼主体加以适当限制可能引起“诉讼爆炸”，但是，过分限制诉权特别是让某一组织独享诉权，也是某种程度的鼓励侵权。我国环境遭受急剧破坏的严峻现实也要求鼓励社会组织和社会成员尽己所能以法律手段保护环境。相信《环境保护法》的本次修订能大大推动这种趋势而不是相反。